Pokok-Pokok Pikiran pengaturan dalam RUU Pembentukan Undang-Undang Oleh A.Rosyid Al Atok

POKOK-POKOK PIKIRAN

PENGATURAN DALAM RUU PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG*

 

A.Rosyid Al Atok[**]

 

Dalam implementasi nagara hukum (rechtsstaat), undang-undang mempunyai kedudukan yang sangat strategis. Undang-undang adalah salah satu instrumen untuk megatur dan mengarahkan kehidupan menuju  masyarakat yang  dicita-citakan. Karena itu proses pembentukan undang-undang harus dilakukan dengan prinsip checks and balances antar lembaga negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangan yang dimiliki. Proses checks and balances dalam pembentukan undang-undang bisa dilakukan melalui kerjasama, baik antar lembaga negara yang ada dalam lembaga legisltif (yang menganut sistem parlemen dua kamar) maupun kerjasama antara lembaga legislatif dan eksekutif yang mengacu pada prinsip pembagian kekuasaan.

UUD Negara RI Tahun 1945, setelah perubahan, dalam pembentukan undang-undang melibatkan DPR, Presiden, dan DPD  disertai mekanisme checks and balances dengan menempatkan DPR sebagai pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang. Pengaturan mengenai pembentukan undang-undang dalam UUD Negara RI Tahun 1945  terdapat dalam beberapa pasal, yaitu Pasal 5 Ayat (1), Pasal 20 Ayat (1, 2, 3, 4, dan 5), Pasal 21, Pasal 22 Ayat (1, 2, dan 3), Pasal 22A, Pasal 22D Ayat (1 dan 2), Pasal 23 Ayat (2 dan 3). Beberapa ketentuan dalam pasal-pasal tersebut adalah sebagai berikut:

  • DPR adalah pemegang kekuasaan membentuk undang-undang.
  • RUU diusulkan kepada DPR oleh Anggota DPR, Presiden, atau DPD khusus mengenai RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
  • RUU tentang APBN diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD.
  • Setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
  • DPD ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
  • Jika RUU tidak mendapat persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, RUU itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.
  • Apabila DPR tidak menyetujui RAPBN yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan APBN tahun yang lalu.
  • Presiden mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi UU.
  • Dalam hal RUU yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak RUU tersebut disetujui, RUU tersebut sah menjadi UU dan wajib diundangkan.
  • Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang (PERPU).
  • PERPU harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut, jika tidak mendapat persetujuan, maka PERPU itu harus dicabut.

Berdasarkan beberapa ketentuan UUD Negara RI Tahun 1945 di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa dalam pembentukan undang-undang harus dijiwai dengan semangat checks and balances sesuai dengan kedudukan dan fungsi masing-maing lembaga negara  yang  terlibat di dalamnya.  Ada tiga lemmbaga negara yang terlibat dalam pembentukan UU, yaitu DPR, DPD, dan Presiden. Meskipun secara yuridis hanya DPR yang dinyatakan sebagai pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang, namun dalam melaksanakan kekuasaan tersebut DPR harus tetap dikontrol dan diimbangi oleh DPD dan Presiden. Jiwa dan semangat checks and balances tersebut harus dapat diformulasikan lebih konkrit dalam  UU yang mengatur tentang pembentukan undang-undang.

Sesuai dengan Perubahan Kedua UUD Negara RI 1945 yang menentukan: “Ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan undang-undang diatur dengan undang-undang”, maka pengaturan lebih lajut mengenai pembentukan UU diatur dalam: (a) UU No. 10 Tahun 2004 yang kemudian diganti dengan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan; (b) UU No. 27 Tahun 2009 yang kemudian diganti dengan UU No. 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, yang selanjutnya diubah dengan UU No. 42 Tahun 2014 tentang Perubahan Pertama terhadap UU No. 17 Tahun 2014; dan (c) UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang juga mengatur khusus mengenai pembentukan UU tentang APBN.

Ada beberapa ketentuan dalam pasal-pasal dari UU No. 27 Tahun 2009 dan UU No. 12 Tahun 2011 tersebut yang kemudian dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat oleh Mahkamah Konstitusi dengan Putusan Mahkamah Konstitusi  terhadap Perkara Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 Tanggal 27 Maret 2013 dalam perkara Pengujian UU No. 27 Tahun 2009 dan UU  No.  12 Tahun  2011. Karena itu UU No. 27 Tahun 2009 kemudian diganti dengan UU No. 17 Tahun 2014 dan selanjutnya sebagian pasalnya diubah dengan UU No. 42 Tahun 2014. Sementara itu untuk UU No. 12 Tahun 2011 belum dilakukan penggantian atau perubahan.

Karena itu penyusunan RUU tentang pembentukan undang-undang  sebagai ganti dari UU No. 12 Tahun 2011 harus sesegera mungkin dilakukan dan diselesaikan. Dalam penyusunan RUU tentang pembentukan undang-undang  yang baru ini harus betul-betul mampu menformulasikan jiwa dan semangat checks and balances yang ada dalam UUD Negara RI Tahun 1945 sehingga tidak lagi ada pasal-pasal yang dinyatakan bertentangan dengan UUD Negara RI Tahun 1945 oleh Mahkamah Konnstiitusi dalam putusan judicial review terhadap UU No. 27 Tahun 20009 dan UU No. 12 Tahun 2011 sebagaimana terjadi tiga tahun yang lalu.

Pengaturan pembentukan UU yang terdapat dalam UU No.12 Tahun 2011 dan UUNo. 27 Tahun 2009 sebelum diganti dengan UU No. 17 Tahun  2014 (dan diubah dengan UU No. 42 Tahun 2014) memang belum mengandung jiwa dan semangat checks and balances yang kuat. Dalam kedua UU tersebut pengaturan mengenai keterlibatan DPD sangat tidak memadai, alih-alih menfungsikan DPD sebagai pengontrol dan penyeimbang, kedua UU tersebut malah menempatkan DPD sebagai subordinat DPR dalam pembentukan UU, baik dalam penyusunan Prolegnas, Pengajuan RUU, maupun dalam pembahasan RUU.  Namun dengan Putusan Mahkamah Konstitusi  terhadap Perkara Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 Tanggal 27 Maret 2013 yang mengabulkan sebagian permohonan DPD sebagai  pemohon, kedudukan DPD dalam pembentukan UU menjadi lebih kuat, tidak lagi sebagai subordinat DPR serta lebih dapat berfungsi sebagai pengontrol dan penyeimbang dengan  kewenangan yang penuh sesuai dengan ketentuan UUD Negara  RI Tahun 1945.

Karena itu, dalam penyusunan RUU pembentukan undang-undang harus memperhatikan sunggguh-sunggguh  Keputusan Mahkamah Konstitusi di atas. Namun perlu juga ada beberapa perubahan pengaturan untuk lebih memberikan bobot terhadap proses checks and balances antara DPR,  DPD, dan Presiden.

  1. Nama dan Muatan Materi UU

Persoalan nama  undang-undang yang mengatur pembentukan undang-undang memang merupakan permasalahan sendiri. Undang-undang yang sekarang ada mengggunakan nama “Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”  (UU No. 12 Tahun 2011), setelah sebelumnya menggunakan nama “Pembentukan Peraturan Perundangan” (UU No. 10 Tahun 2004). Sementara  ini ada gagasan untuk menggunakan nama “Pembentukan Undang-Undang”. Penggunaan  nama UU tentang  “Pembentukan Peraturan Perundang-undangan” sudah cukup tepat, jika dilihat dari muatan materinya yang tidak hanya memuat tentang pembentukan undang-undang tetapi juga memuat tentang jenis dan hirarki pertauran perundang-undangan serta materi muatan  dan pembentukan  peraturan perundang-undangan dari UU dan peraturan perundang-undangan di bawahnya.

Penggunaan nama UU tentang “Pembentukan Undang-Undang” akan mempersempit muatan materi yang diatur. Kecuali jika dibentuk UU tersendiri tentang jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan dan  pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah UU. Mengenai materi pembentukan peraturan perundang-undangan yang di bawah undang-undang yang seharusnya menjadi hak pemerintah untuk mengaturnya, hal ini bisa disikapi dengan pengaturan materi  muatan yang sifatnya prinsip dan kaidah-kaidah umum sebagai panduan arah orientasi, sedang hal-hal yang lebih teknis tetap menjadi ranah pemerintah untuk mengaturnya. Sebab meskipun pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah UU menjadi hak pemerintah, namun tetap diperlukan adanya UU yang memberi panduan arah orientasi, agar pemerintah  tidak menjadi “semena-mena” dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang menjadi haknya.

Disampinng itu, materi muatan  UU tentang pembentukan UU seyogyanya mencakup pengaturan pembentukan seluruh jenis undang-undang, termasuk pembentukan UU tentang APBN yang selama ini diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Demikian pula pengaturan pembentukan UU yang sudah diatur dalam UU tentang pembentukan UU tidak perlu diatur lagi dalam UU lain, seperti pengaturan pembentukan UU yang ada dalam UU No. 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Dengan demikian akan dapat dihindari  adanya pengaturan ganda terhadap suatu hal yang sama dalam UU yang berbeda. Jika pengaturan pembentukan UU yang ada di dalam UU selain UU tentang pembentukan UU sudah terlebih dahulu ada maka UU tersebut seyogyanya dilakukan perubahan dengan menghilangkan atau mencabut ketentuan yang sudah diatur dalam UU tentang pembentukan UU. Hal ini dimaksudkan untuk peyederhanaan, efisiensi, memudahkan mempelajari, dan menghindari terjadinya disharmonisasi.

  1. Penyusunan dan Penetapan Prolegnas

Pengaturan penyusunan dan penetapan Prolegnas yang selama ini ada dalam UU No. 12 tahun 2011 dan hasil Putusan Mahkamah Konstitusi  terhadap Perkara Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 sudah cukup baik karena telah memberikan peran yang berimbang antara DPR, DPD, dan Presiden sesuai dengan kedudukan dan fungsi masing-masing. Baik DPR, DPD, dan Presiden sama-sama mempunyai hak untuk menyusun Prolegnas sendiri-sendiri dan menetapkan Prolegnas secara bersama-sama. Karena itu  bisa  dijadikan acuan dalam pengaturan penyusunan dan  penetapan Prolegnas dalam RUU tentang pembentukan UU yang baru.

  1. Pengajuan RUU

Demikian pula pengaturan pengajuan usul RUU yang selama ini ada dalam UU No. 12 tahun 2011 dan hasil Putusan Mahkamah Konstitusi  terhadap Perkara Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 sudah cukup baik karena telah sesuai dengan kedudukan,  fungsi, dan wewenang yang ditentukan dalam UUD Negara RI Tahun 1945. Karenanya bisa  dijadikan acuan dalam pengaturan pengajuan usul RUU dalam RUU tentang pembentukan UU yang baru. Namun demikian perlu pengaturan yang lebih proporsional jika terdapat pengajuan RUU dengan materi yang sama. Ada empat kemungkinan pengajuan RUU dengan materi yang sama, yaitu DPR dan Presiden, DPR dan DPD,  Presiden dan DPD, dan  DPR, Presiden, dan DPD. Jika DPR dan Presiden,  atau DPR dan DPD, atau DPD dan Presiden, atau DPR, DPD, dan Presiden mengajukan RUU dengan materi yang sama maka yang dibahas adalah RUU yang diajukan oleh pihak yang ditetapkan sebagai pemrakarsa dalam Prolegnas. Suatu misal, DPR dan Presiden mengajukan RUU dengan materi yang sama, sementara dalam Prolegnas yang ditetapkan sebagai pemrakarsa adalah Presiden, maka yanng dibahas adalah RUU yang diajukan Presiden sedang RUU yang diajukan oleh DPR dipersandingkan sebagai bahan pertimbangan. Namun jika pihak-pihak yang mengajukan RUU dengan materi yang sama itu sama-sama ditetapkan sebagai pemrakarsa atau sama-sama tidak ditetapkan sebagai  pemrakarsa dalam Prolegnas, maka RUU yang dibahas adalah RUU yang diajukan oleh DPR dalam hal yang mengajukan adalah DPR dan Presiden atau DPR dan DPD atau DPR, Presiden dan DPD, sedang RUU lainnya dipersandingkan sebagai  bahan pertimbangan. Jika dalam hal tersebut yang mengajukan RUU dengan materi yang sama adalah DPD dan Presiden maka yang dibahas adalah RUU yang diajukan DPD sedang RUU yang diajukan Presiden dipersandingkan sebagai bahan pertimbangan. Hal ini sebagai konsekuensi dari adanya penetapan pihak pemrakarsa RUU dalam Prolegnas. Jika penentuan RUU yang dibahas, dalam hal DPR dan Presiden mengajukan RUU dengan materi yang sama, adalah RUU yang diajukan DPR tanpa melihat siapa pihak yang ditetapkan sebagai pemrakarsa dalam Prolegnas, maka hal  tersebut dapat mengurangi fungsi dari Prolegnas dan mencederai hubungan baik antar lembaga negara (DPR dan Presiden).

  1. Keikutsertaan DPD dalam Pembahasan RUU

Menurut ketentuan UUD Negara  RI Tahun 1945 keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU dapat dibedakan menjadi tiga, yaitu: (a) ikut serta dalam pembahasan RUU yang berasal dari usul DPD kepada DPR; (b) ikut serta dalam pembahasan RUU yang berasal dari usul DPR atau Presiden namun sebetulnya DPD juga dapat mengusulkan RUU tersebut; (c) dan memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU tertentu yang berasal dari DPR atau Presiden.

Selama  ini keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU,  sesuai dengan UU No. 12 Tahun 2011 dan hasil Putusan Mahkamah Konstitusi  terhadap Perkara Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 terbatas pada Pembicaraan Tingkat I yaitu  dalam bentuk penyampaian pandangan pada pengantar musyawarah,  penyampaian pendapat mini, dan pembahasan DIM, terhadap RUU yang berkaitan dengan kewenangannya. Sedang pada Pembicaraan Tingkat II yang merupakan pengambilan keputusan dalam rapat paripurna DPR, DPD sama sekali tidak mempunyai kewenangan untuk terlibat.

Lebih terbatas lagi adalah keikutsertaan DPD dalam memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU tentang APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Dalam hal ini pertimbangan DPD harus disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR. Selanjutnya pertimbangan DPD ini oleh pimpinan DPR disampaikan kepada Badan Musyawarah DPR untuk diteruskan kepada alat kelengkapan yang akan membahasnya.  Dengan demikian dalam memberikan pertimbangan tersebut tidak dilakukan melalui proses pembahasan sehingga DPD tidak bisa mengawal dan memperjuangkan pertimbangannya dengan memberikan argumentasi dalam forum pembahasan.

Seyogyanya dalam RUU tentang pembentukan UU yang baru, pertimbangan yang diberikan DPD kepada DPR  tidak cukup hanya disampaikan secara tertulis. Pertimbangan tersebut hendaknya juga disampaikan secara lisan dalam bentuk pandangan umum DPD pada Pembicaraan Tingkat I serta diikuti dengan kewenangan untuk ikut serta melakukan pembahasan bersama DPR dan Presiden meskipun tanpa memajukan DIM dan tanpa hak untuk ikut mengambil keputusan. Hal ini dimaksudkan agar DPD dapat memberikan argumentasi dan mengawal pertimbangan yang disampaikan, sehingga kualitas pertimbangannya pun dapat dipertanggung-jawabkan.

Berkaitan dengan keterlibatan DPD dalam Pembicaraan Tingkat II, meskipun DPD tidak diberikan kewenangan untuk ikut memberikan persetujuan atau ikut mengambil keputusan dalam penetapan UU,  akan lebih elegan jika DPD juga diberikan kesempatan untuk ikut memberikan pandangan akhir yang disampaikan oleh Pimpinan DPD sebagaimana pemberian kesempatan kepada Presiden untuk menyampaikan pandangan akhir. Hal ini sebagai konsekuensi dari adanya kewenangan DPD untuk mengajukan usul RUU dan ikut membahas bersama DPR dan Presiden dengan ikut pula mengajukan DIM dalam pembahasan RUU yang bersangkutan.

  1. Persetujuan Bersama dan Perlunya Kehadiran Presiden

Dalam pembentukan UU, baik DPR maupun Presiden sama-sama mempunyai kewenangan untuk memberikan persetujuan atau penolakan terhadap suatu RUU secara  berimbang, sehingga tidak akan dapat disahkan suatu RUU menjadi UU tanpa persetujuan bersama antara DPR dan Presiden sehingga antara DPR dan Presiden akan berusaha saling melakukan pendekatan dan membina hubungan yang harmonis untuk menyelesaikan perbedaan pendapat yang terjadi antara keduanya. Hal ini tentu dapat berakibat pada lamanya proses pembahasan RUU untuk menghindari deadlock. Karena itu proses pembahasan RUU juga dikontrol dengan batasan waktu. UU No. 12 tahun 2011 memberi batas waktu, yaitu RUU harus mulai dibahas paling lama 60 (enam puluh) hari setelah RUU diterima oleh DPR atau Presiden, dan dibahas dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) kali masa sidang dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 1 (satu) kali masa sidang. Namun tidak diatur bagaimana jika sampai dengan 2 (dua) kali masa sidang dan setelah diperpanjang 1 (satu) kali masa sidang ternyata RUU belum mendapatkan persetujuan bersama?

Karena itu dalam RUU tentang pembentukan UU yang baru perlu ditegaskan bahwa jika dalam jangka waktu tertentu yangg diberikan RUU belum dapat dicapai persetujuan bersama, maka RUU tersebut dianggap tidak mendapat persetujuan bersama dan tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu. Namun RUU tersebut masih dapat diajukan kembali pada masa sidang DPR berikutnya. Untuk itu perlu juga diatur bagaimana proses pengajuan kembali dan lanjutan pembahasan RUU yang gagal mencapai persetujuan bersama tersebut. Apakah harus diajukan sebagaimana RUU yang baru dan dilakukan pembahasan ulang atau tinggal melanjutkan pembahasan dari substansi yang sebelumnya belum mendapatkan kesepakatan? Hal ini perlu diatur secara tegas dalam UU, dan tidak cukup diatur dalam  Peraturan Tata Tertib DPR.

Perihal yang juga memerlukan penegasan dalam pengaturan adalah tentang di mana, kapan, dan bagaimana bentuk persetujuan Presiden terhadap RUU itu harus diberikan. Baik UUD 1945 maupun UU  yang terkait dengan pembentukan undang-undang ternyata tidak memberikan ketentuan yang tegas dan jelas. Memang dalam UU No. 12 Tahun 2011 telah diatur mengenai mekanisme dan tahapan pembahasan RUU yang harus ditempuh oleh DPR dan Presiden, namun tidak secara tegas menentukan di mana, kapan, dan bagaimana bentuk persetujuan Presiden terhadap RUU yang dibahas diberikan. Jika yang dimaksud persetujuan Presiden itu adalah “pendapat akhir Presiden yang disampaikan oleh menteri yang mewakilinya” dalam rapat paripurna DPR pada Pembicaraan Tingkat II, maka rumusan kalimatnya tidaklah tepat karena tidak secara tegas menyatakan persetujuan atau penolakan Presiden. Karena itu, rumusan kalimat dalam pengaturan Pembicaraan Tingkat II perlu dipertegas menjadi: “penyampaian pendapat akhir Presiden tentang persetujuan atau penolakan yang disampaikan secara tertulis dan dibacakan secara lisan atas perimintaan pimpinan rapat paripurna”, senada dengan rumusan persetujuan anggota DPR: “pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna”.  Dengan demikian menjadi jelas dan tegas bahwa persetujuan Presiden terhadap RUU itu disampaikan dalam rapat peripurna DPR pada Pembicaraan Tingkat II pada saat penyampaian pendapat akhir Presiden secara tertulis dan dibacakan secara lisan. Dan pendapat akhir yang berisi  persetujuan atau penolakan itu harus disampaikan sendiri oleh Presiden bukan oleh menteri yang mewakilinya atau yang ditugasi.

Persetujuan atau penolakan Presiden terhadap RUU bukanlah sekedar wewenang melainkan tanggung jawab Presiden sebagai Kepala Pemerintahan (eksekutif) yang bertanggungjawab terhadap pelaksanaan undang-undang. Pada akhirnya Presidenlah yang paling bertanggung jawab dalam setiap pelaksanaan UU. Karena itu, dalam setiap proses pembahasan RUU di DPR, harus ada kata akhir dari Presiden untuk menyetujui atau menolak RUU tersebut. Jika Presiden menilai bahwa RUU yang akan disetujui menjadi UU dapat menimbulkan bahaya dan menimbulkan kesulitan dalam pelaksanaannya, tentu Presiden dapat menolak atau tidak menyetujuinya. Namun jika tidak akan menimbulkan bahaya dan kesulitan dalam pelaksanaannya, tentu Presiden akan menyetujuinya. Tentu saja persetujuan atau penolakan Presiden trerhadap RUU tersebut didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan filosofis, yuridis, dan sosiologis yang dimiliki secara pribadi oleh Presiden. Karena itu,  persetujuan atau penolakan terhadap setiap RUU harus dilakukan oleh Presiden in persona dan dilakukan secara formal material; tidak diwakilkan kepada Menteri atau kepada wakil Presiden sekalipun. Sebab, baik wakil Presiden maupun Menteri dalam ketentuan UUD 1945 hanyalah pembantu Presiden.

Kehadiran Presiden secara in persona dalam memberikan persetujuan atau penolakan terhadap RUU pada forum pengambilan keputusan untuk menetapkan RUU menjadi UU tentu akan menambah “bobot” terhadap peretujuan atau penolakannya dan akan lain seandainya disampaikan oleh Menteri yang mewakilinya atau yang ditugasi, meskipun dilakukan setelah melakukan konsultasi dan atas persetujuan Presiden. Jika disampaikan oleh Menteri yang mewakili atau ditugasi Presiden, dan ternyata sikap Presiden adalah menolak atau merasa keberatan terhadap suatu muatan materi tertentu dari RUU yang telah dietujui oleh paripurna DPR, ada kemungkinan penolakan atau keberatan yang disampaikan oleh Menteri tersebut akan diindahkan oleh DPR karena kewibawaan Menteri tentu berbeda dengan kewibawaan Presiden di mata DPR. Hal tersebut pernah terjadi pada saat pengambilan keputusan dalam menetapkan RUU tentang Kawasan Perdagangan Bebas/Free Trade Zone (KPB/FTZ) Batam pada 14 September 2004. Meskipun dalam pendapat akhir Presiden yang disampaikan oleh Menteri Hukum dan HAM, Yusril Ihza Mahendra, yang mewakilinya secara tegas dinyatakan bahwa Pemerintah berkeberatan terhadap RUU tersebut untuk ditetapkan menjadi UU, namun keberatan tersebut diindahkan oleh DPR dan pimpinan rapat pleno DPR tetap memutuskan RUU tentang KPB/FTZ Batam tersebut ditetapkan menjadi UU.

Perlunya kehadiran Presiden dalam menyampaikan pendapat akhir yang berisi persetujuan atau ketidaksetujuan Presiden terhadap RUU yang akan ditetapkan dalam pengambilan keputusan pada Pembicaraan Tingkat II tersebut juga untuk menghindari terjadinya kesalahpahaman atau kekeliruan persepsi oleh Menteri yang mewakilinya dalam menerjemahkan kebijakan atau kemauan  Presiden. Sebab tidak menutup kemungkinan Menteri yang mewakili Presiden terlanjur memberikan persetujuan namun sebetulnya Presiden kurang berkenan atau masih keberatan, sehingga Presiden merasa keberatan untuk menandatanganinya. Hal semacam ini pernah terjadi pada zaman Pemerintah Orde Baru di bawah Presiden Soeharto. RUU tentang Penyiaran yang telah disetujui bersama pada sidang paripurna DPR pada tanggal 9 Desember 1996 ternyata dikembalikan oleh Presiden Soeharto kepada DPR untuk dibahas kembali karena terdapat beberapa pasal yang  “sulit dilaksanakan secara teknis” atau tidak sesuai dengan kebijaksanaan Presiden. Akhirnya setelah terkatung-katung selama beberapa bulan, DPR memenuhi permintaan Presiden untuk membahas ulang dan menghasilkan beberapa perubahan yang sesuai dengan kebijakan Presiden. Akhirnya RUU Penyiaran itu baru disyahkan dan ditandatangani oleh Presiden menjadi UU No. 24 Tahun 1997 tentang Penyiaran pada tanggal 29 September 1997.

Di samping perlunya kehadiran Presiden secara in persona pada penyampaian pendapat akhir mengenai persetujuan atau ketidaksetujuan terhadap RUU yang akan ditetapkan, perlu pengaturan secara tegas mengenai agenda penetapan RUU menjadi UU jika dicapai persetujuan bersama antara DPR dan Presiden. Dalam ketentuan Pembicaraan Tingkat II yang merupakan forum pengambilan keputusan agenda penetapan RUU menjadi UU jika dicapai kesepakatan bersama itu selama ini tidak diagendakan secara tegas. UU No. 12 Tahun 2011 hanya menentukan tiga kegiatan dalam Pembicaraan Tingkat II, yaitu: (a) penyampaian laporan yang berisi proses, pendapat mini fraksi, pendapat mini DPD, dan hasil pembicaraan tingkat I; (b) pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna; dan (c) penyampaian pendapat akhir Presiden yang dilakukan oleh Menteri yang ditugasi.

Tidak adanya agenda penetapan RUU menjadi UU jika dicapai kesepakatan bersama antara DPR dan Presiden tersebut ternyata menjadi sumber permasalahan konflik antara DPR dan Presiden dalam menyikapi RUU tentang KPB/FTZ Batam. Karena pada Pembicaraan Tingkat II dalam rapat paripurna DPR tanggal 14 September 2004 sudah diputuskan bahwa DPR menyetujui RUU tentang KPB/FTZ Batam, maka (banyak anggota) DPR beranggapan bahwa RUU tentang KPB/FTZ Batam itu sudah ditetapkan menjadi UU dan Presiden harus mengesahkan dan menandatanginya. Sementara itu, meskipun rapat paripurna DPR sudah memutuskan menyetujui RUU KPB/FTZ Batam, karena persetujuan itu baru dari pihak DPR, sementara Presiden dalam pendapat akhir yang disampaikan oleh Menteri Hukum dan HAM, Yusril Ihza Mahendra, secara tegas menyatakan keberatan, maka menurut Pemerintah RUU tersebut belum bisa disahkan menjadi UU oleh Pesiden.  Akhirnya RUU tentang KPB/FTZ Batam yang telah disetujui oleh DPR secara sepihak tersebut tidak disahkan dan tidak ditandatangani oleh Presiden sebagai UU. Sebagai gantinya kemudian Presiden mengeluarkan PERPU No. 1 Tahun 2007 tentang Perubahan Atas UU No. 36 Tahun 2000 tentang PERPU No. 1 Tahun 2000 tentang Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas. Selanjutnya PERPU No. 1 Tahun 2007 tersebut disetujui oleh DPR untuk ditetapkan sebagai UU pada tanggal 9 Oktober 2007 dengan UU No. 44 Tahun 2007.

Karena itu, menurut peneliti dalam Pembicaraan Tingkat II yang merupakan forum pengambilan keputusan pada proses pembentukan UU, setelah pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi atau anggota secara lisan dan penyampaian pendapat akhir Presiden, perlu ditambahkan agenda penetapan RUU menjadi UU jika dicapai persetujuan bersama antara DPR dan Presiden. Agenda penetapan RUU menjadi UU ini perlu dinyatakan secara tegas dalam UU tentang  pembentukan UU.

  1. Penandatanganan dan Pengesahan

Pada prinsipnya pengesahan RUU yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden menjadi UU adalah tugas dari Presiden. UU No. 12 Tahun 2011 menentukan paling lambat 7 (tujuh) hari terhitung sejak tanggal dicapainya persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, RUU yang telah disetujui bersama tersebut disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan menjadi UU. Pengesahan dilakukan Presiden dengan membubuhkan tanda tangan. UU yang telah disahkan oleh Presiden selanjutnya diundangkan dengan menempatkannya dalam Lembaran Negara RI dan Tambahan Lembara Negara RI untuk penjelasannya. Pengundangan dilakukan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum. Jika dalam waktu 30 (tiga puluh) hari semenjak RUU disetujui bersama ternyata Presiden tidak mengesahkan, maka RUU tersebut sah menjadi UU dan wajib diundangkan.

Penandatanganan oleh Presiden bukanlah bentuk persetujuan Presiden terhadap RUU, melainkan hanya merupakan kegiatan administratif. Sebab penandatangan yang merupakan tanda pengesahan itu harus dilakukan Presiden setelah RUU disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. Jika RUU sudah mendapatkan persetujuan bersama antara DPR dan Presiden menjadi UU, maka Presiden harus mengesahkannya dengan cara menandatanganinya. Karena hanya merupakan tindakan administratif, jika Presiden tidak menandatanganinya maka tidak mempengaruhi keabsahannya sehingga UU tetap dinyatakan sah dan wajib diundangkan.

Ketentuan sahnya RUU yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden setelah 30 (tiga) puluh hari sejak tanggal persetujuan meskipun Presiden tidak mengesahkan dan menandatangani tersebut dilatarbelakangi oleh peristiwa tidak disahkannya dan bahkan dikembalikannya untuk dibahas lagi oleh DPR RUU Penyiaran yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Pemerintah  pada masa Orde Baru sebagaimana telah diuraikan di muka. Peristiwa serupa juga pernah terjadi pada saat Presiden Abdurrahman Wahid tidak menandatangani dan mensahkan RUU tentang Penaggulangan Keadaan Bahaya (PKB) yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden pada tanggal 23 September 1999.

Tidak ditandatanganinya oleh Presiden RUU yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden, tampaknya bukan karena kealpaan, tetapi adalah suatu kesengajaan sebagai wujud sikap politik Presiden. Sikap politik tersebut di antaranya adalah untuk menginformasikan kepada publik bahwa sebetulnya Presiden tidak sepenuh hati dalam memberikan persetujaun tersebut namun untuk menghindari konflik dan menjaga harmonisasi hubungan dengan DPR serta agar tidak menghambat proses pembahasan RUU, Presiden dengan berat hati terpaksa memberikan persetujuan. Sebagai contoh, UU yang telah disetujui bersama tapi tanpa pengesahan dan tandatangan Presiden di antaranya adalah:

  1. Undang-Undang No. 25 Tahun 2002 tentang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau;
  2. Undang-Undang No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran;
  3. Undang-Undang No. 18 Tahun 2003 tentang Profesi Advokat;
  4. Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; dan
  5. Undang-Undang tentang No. 21 Tahun 2003 tentang Pengesahan ILO Convention No. 81 Concerning Labour Inspection In Industry and Commerce (Konvensi ILO No. 81 Mengenai Pengawasan Ketenagakerjaan dalam Industri dan Perdagangan).

UU No. 25 Tahun 2002 tentang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau dengan berat hati disetujui oleh Pemerintah untuk memenuhi tuntutan masyarakat daerah Kepulauan Riau, meskipun Presiden berpandangan bahwa sebetulnya secara infrastruktur pemerintahan dan kelembagaan Kepulauan Riau belum siap untuk menjadi Provinsi. UU No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran disetujui oleh Pemerintah, meskipun sebetulnya Presiden bisa memahami penolakan dari para kalangan pelaku penyiaran, yang ternyata setelah  Asosiasi Penyiaran mengajukan judicial review kepada MK ada beberapa permohonannya yang diterima dan beberapa ketentuan dalam UU tersebut dinyatakan oleh MK bertentangan dengan UUD 1945.  UU No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat juga disetujui oleh Pemerintah, meskipun sebetulnya Presiden bisa memahami keberatan dari sebagian kalangan Advokat. Begitu pula UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara disetujui oleh Pemerintah meskipun sebetulnya Presiden bisa memahami keberatan  kalangan perbankkan (BI) dan BPK.

Kontrol terhadap Presiden dalam pengesahan UU tersebut perlu diimbangi dengan kontrol terhadap pimpinan DPR dalam penggiriman RUU yang sudah disetujui bersama kepada Presiden. Bagaimana jika dalam waktu 7 (tujuh) hari sejak dicapainya persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, Pimpinan DPR tidak menyampaikan RUU yang telah disetujui bersama itu kepada Presiden?

Karena itu perlu juga diatur jika dalam jangka waktu  7 (tujuh) hari pimpinan DPR tidak menyampaikan RUU yang telah disetujui bersama kepada Presiden, maka Presiden bisa langsung mengesahkan dengan menandatanganinya. Ketentuan ini sekaligus sebagai perimbangan dari ketentuan mengenai sahnya menjadi UU suatu RUU yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden yang telah disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden tetapi sampai habis batas waktu 30 (tiga puluh) hari ternyata Presiden tidak mengesahkan.

Permasalahan lain adalah jika RUU yang sah menjadi UU tanpa pengesahan oleh Presiden karena tidak ditandatangani oleh Presiden dan ternyata setelah jangka waktu 30 (tiga puluh) hari juga tidak diundangkan oleh Menteri yang mempunyai tugas mengundangkan? Hal ini kemungkinan bisa terjadi karena Menteri yang bertugas mengundangkan adalah pembantu dan berada di bawah Presiden sehingga Menteri yang seharusnya mengundangkan kemungkinan bisa juga tidak akan mengundangkan UU yang dengan sengaja tidak ditandatangani oleh Presiden.

Karena itu perlu diatur pula jika Presiden tidak mengesahkan dan menandatangani RUU yang sudah disetujui bersama antara DPR dan Presiden, dan Menteri yang bertugas mengundangkan juga tidak mengundangkan, maka  pengesahannya bisa dilakukan oleh Ketua DPR dan pengundangannya tidak dibebankan kepada Menteri yang merupakan pembantu dan berada di bawah Presiden. Untuk itu, sebagai alternatif perlu diberikan kewenangan kepada Ketua DPR untuk mengesahkan dan mengundangkannya. Ketentuan semacam itu juga terdapat dalam Konstitusi Kolombia yang menentukan jika Presiden tidak melakukan tugasnya untuk mengundangkan RUU yang seharusnya diundangkan, maka President of Congress yang akan mengundangkannya.

Disamping itu rentang waktu antara pengesahan atau penandatanganan oleh Presiden dengan pengundangan oleh Menteri juga perlu  diatur batas rentang waktunya. Meskipun selama ini dalam naskah UU selalu didapati adanya tanggal pengesahan dan tanggal pengundangan yang sama, namun tetap harus diatur secara tegas bahwa pengundangan UU harus dilakukan dalam tanggal yang sama dengan tanggal pengesahan. Jika Menteri tidak segera mengundangkan pada tanggal yang sama dengan tanggal pengesahan maka Ketua DPR akan mengundangkannya. Dengan demikian akan ada kepastian waktu kapan suatu UU yang sudah disahkan harus sudah diundangkan.

Selanjutnya sebagai kontrol dari berbagai pihak, waktu tanggal dari pelaksanaan ketiga kegiatan persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, pengesahan dan penandatangan oleh Presiden, dan pengundangan oleh Menteri tersebut harus tertera dalam naskah UU. Dalam Lampiran UU No. 12 Tahun 2011 mengenai Bentuk RUU sudah tertera waktu tanggal pengesahan dan penandatangan oleh Presiden dan pengundangan oleh Menteri, namun belum tertera waktu tanggal persetujuan bersama antara DPR dan Presiden. Seharusnya  waktu tanggal persetujuan bersama antara DPR dan Presiden perlu dicantumkan dalam naskah UU selain waktu tanggal pengesahan dan pengundangan sehingga terdapat informasi yang jelas untuk memudahkan identifikasi kapan UU tersebut disetujui bersama, disahkan, dan diundangkan.

  1. Penetapan dan Persetujuan PERPUU

Hal yang masih menjadi kontroversi hingga saat ini dalam penetapan PERPUU adalah kriteria mengenai “hal ihwal  kegentingan yang memaksa” sebagai dasar politis dan sosiologis bagi pembentukan PERPUU. UU No. 12 Tahun 2011 tidak memberikan penjabaran pengaturan dari ketentuan Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945 ini. Karena itu, untuk menghindari adanya kekeliruan penafsiran dan menjamin kepastian pengaturan (hukum) oleh Presiden dalam menetapkan PERPU maka perlu diatur lebih jelas mengenai kriteria dari “hal ihwal kegentingan yang memaksa” dalam Undang-Undang.  Hal ini dimaksudkan untuk menghindari agar PERPUU tidak dijadikan sebagai alat kepentingan subyektif  Presiden. Sebab dengan tidak adanya kriteria yang jelas dan tegas dapat membuka peluang bagi Presiden untuk menetapkan PERPUU untuk kepentingan politik subyektifnya dengan alasan “kegentingan yang memaksa” menurut persepsi dan kepentingan Presiden sendiri semata.

“Kegentingan yang memaksa” adalah suatu kondisi yang abnormal baik di bidang politik, hukum, ekonomi, sosial, bencana alam, dan sebagainya, sehingga  hukum positif yang ada tidak dapat dijadikan sebagai solusi. Karenanya diperlukan adanya norma-norma hukum yang bersifat khusus, baik dari segi substansi muatan materinya maupun proses pembentukannya. Dalam kondis seperti ini Presiden diberikan kewenangan untuk menetapkan PERPUU yang muatan materinya sperti undang-undang namun proses penetapannya seperti Peraturan Pemerintah. Dalam sejarah peraturan perundang-undangan Indonesia latar belakang penetapan PERPU oleh Presiden berbeda-beda, karena kriteria  “hal ihwal kegentingan yang memaksa” yang  bersifat multitafsir dan besarnya subyektivitas Presiden dalam menafsirkannya, meskipun sebetulnya lebih menekankan pada aspek kebutuhan hukum yang bersifat mendesak atau urgensi yang terkait dengan waktu yang terbatas.

UU No. 12 Tahun 2011 menentukan jika rapat paripurna menetapkan DPR tidak memberikan persetujuan terhadap PERPU maka PERPU tersebut harus dicabut dan dinyatakan tidak berlaku, dan untuk itu pada saat itu juga DPR atau Presiden mengajukan RUU tentang Pencabutan PERPU untuk selanjutnya diambil keputusan atau ditetapkan pada saat itu juga.

Perihal yang mejadi permasalahan adalah masalah mengenai kapan waktu mulai tidak berlakunya suatu PERPU yang tidak disetujui oleh DPR? Apakah mulai saat PERPU ditolak atau tidak disetujui DPR atau pada saat disahkan dan diundangkannya UU tentang Pencabutan PERPU yang bersangkutan. Apakah jangka waktu pengesahan dan penandatanganan UU tentang Pencabuttan PERPUU sama dengan UU biasa?

Seharusnya ada ketentuan khusus mengenai jangka waktu pengesahan dan penandatanganan UU tentang Pencabutan PERPU yang berbeda dengan UU biasa. Sebagai misal pengesahan dan penandatangan oleh Presiden dan pengundangan harus dilakukan  paling lambat 2 (dua) hari setelah RUU tentang Pencabutan PERPU itu disetujui bersama oleh DPR dan Presiden dalam rapat paripurna DPR. Penentuan waktu paling lambat 2 (dua) hari tersebut dengan rincian 1 (satu) hari untuk memberikan kesempatan kepada Ketua DPR mengirimkan RUU tentang Pencabutan PERPU yang telah disetujui bersama itu kepada Presiden, dan 1 (satu) hari memberikan kesempatan kepada Presiden untuk menandatangani dan Menteri untuk mengundangkannya dalam Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara.

***

*Disampaikan dalam Rapat Dengar Pendapat Umum dalam rangka Penyusunan RUU tentang Pembentukan Undang-Undang yang diselenggarakan oleh PPUU DPD RI  tanggal 1 Juni 2016 di Ruang Rapat PPUU Lt.3 Gd. B DPD RI Jl. Jend. Gatot Subroto No. 6 Jakarta.

[**]Kepala Pusat Pengkajian Pancasila (dh Laboratorium Pancasila) Universitas Negeri Malang.

 

Unduh Artikel Lengkap POKOK-POKOK PIKIRAN PENGATURAN PEMBENTUKAN UU